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2005.10.20
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何清漣
:誰將中國農民逼上絕路？
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2005.10.20大紀元時報
作者﹕何清漣
【大紀元10月18日訊】
小人物的悲劇與大人物的政治秀
最近發生的兩件事情，倒真是有助於人們瞭解中國是個甚麼性質的國家。
一件事情是甘肅農民工王斌余殺人案於九月上旬披露。王斌余兄弟兩人向包工頭討要一年半的血汗工資3,500餘元人民幣而不得，在走投無路的情況下，憤而連殺四人；另一件是中國國家主席胡錦濤於9月14日在紐約聯合國總部慷慨宣佈，中國將給予39個最不發達國家部份商品零關稅待遇；免除所有同中國有外交關係的重債窮國2004年底前對華到期未還的全部無息和低息政府貸款；向發展中國家提供100億美元優惠貸款；增加對發展中國家特別是非洲國家的相關援助；在3年內為發展中國家培養3萬名各類人才等五大支持舉措。
兩場社會戲劇的中的兩個主角，一個是卑微如塵埃的社會最底層、被中國社會無情拋棄的可憐人物；一個則是位於中國權力金字塔頂端的至尊者。一個為了區區幾千元人民幣的工資鋌而走險，在用刀子結束4個人的生命之後，自己也將踏上不歸的黃泉之路；另一位則在世界政治舞台上揮灑金錢，換得萬邦喝采，儼然大國君王。這兩幕人生戲劇之間能有甚麼聯繫？
筆者的回答是，有聯繫。因為正是中國政府為政不仁，視民眾如芻狗，才有了上述兩幕戲劇的上演。在中國類似於王斌余這種身處生活絕境的農民工還有好幾千萬，而他們之所以陷入如此絕境，與中國政府的社會政策有著非常直接的關係。
農民負擔重自何而來
中國農民大概是世界上最可憐的人群，其生活之悲慘與無權狀態，早就比以不公正聞名的巴西農民還要有過之而無不及。而今天農民的稅費負擔之重，更是早已超過中國歷史上任何一個朝代，因為任何封建王朝都有60歲以上免交人頭稅的規定，而中國現在不管任何年齡的老人，都必須繳納人頭稅。雖然地方政府經常以補充民辦教育經費等作為增加稅費的堂皇藉口，但實際上徵收稅費的主要原因之一，卻是要供養日益龐大的鄉鎮幹部隊伍。有資料披露，中國現在是平均28個人就要養一個吃皇糧的人，但這只是指編制內的，並不包括編制外的龐大鄉鎮幹部。通常情況下，一個鄉鎮行政編制大約40人，事業編製大約70餘人，但在這百餘人的背後，鄉鎮財政往往還要養活眾多不在編製的人員。
要養活這麼吃官飯的人，錢從哪裏來？ 最後必然是從農民身上刮。有多篇調查談到，農民現在種田所得的收入，已經低於上交各種稅費總額，農民必須從非農收入裡拿出一部份來繳納各種稅費。有人曾經計算過，自1990年代以來，負擔最多的是湖北農村，最高時農民曾經負擔各種名目的稅費將近50種，而最輕的也負擔過30多種稅費。1949年以前國民黨與共產黨三年內戰時期，對民眾橫徵暴斂，人稱「民國萬稅、萬稅、萬萬稅」時，農民慘況也不過如此。
地方政府難道瘋了？非得要採取這種竭澤而漁的方式，將農民逼上絕境？說穿了，這也是地方政府維持自身生存與運轉所需，因為自從1994年實行分稅制以來，中央政府將所有堪稱「肥肉」的稅種全留給自己，那些搾不出幾兩油的稅種則分給地方政府。
「分稅制」種下的禍根
中國的稅收制度比較特殊，自從1994年實行分稅制以來，建立了中央與地方兩大稅務體系，在稅收徵收上，採取比較徹底的劃分稅種辦法，主要稅種歸中央，零星稅源歸地方。連組織機構都是兩套，中央稅務系統在省市縣設有國家稅務局， 實行垂直人員及垂直經費的管理， 負責中央部份稅收收入及共享稅的收入；地方政府則設有地方稅務系統， 實行人員垂直管理及經費的橫向管理，負擔地方稅的收入。
中央財政的固定收入包括關稅、增值稅、消費稅、 中央企業所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅、鐵道部門、各銀行總行、 各保險總公司等集中繳納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅）等。
地方財政的固定收入包括：營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅）、地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅）、地方企業上交利潤、城鎮土地使用稅、個人所得稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、 各保險公司集中交納的部份）、房產稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農業稅、對農業特產收入徵收的農業稅、耕地佔用稅、 契稅、遺產稅和贈予稅、土地增值稅、 國有土地有償出讓收入等──除了與土地有關的兩項之外，幾乎都是油水不大。
中央財政與地方財政共享收入包括增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%， 資源稅按不同的資源品種劃分， 陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。 證券交易稅中央與地方各分享50%。
這種稅收體系構成了中央與地方政府不同的利益來源。
地方政府黑惡化的根源：事權與財權的不對稱
九十年代以來，隨著地方國有企業相繼破產，地方企業所得稅與上交的利潤漸漸枯竭，個人所得稅的徵收至今在中國稅收總額中還處於微不足道的地位。消費市場的萎縮，也使得營業稅也越來越少，契稅、遺產稅等則聊勝於無。對於地方政府來說，剩下的就只有與農民有關的稅收以及土地好做文章了。於是農業稅、對農業特產收入徵收的土特產稅、耕地佔用稅、農民偶而殺豬宰羊出賣時的屠宰稅，都不斷加了又加，這還是有名目可言的正稅，而那由地方政府不斷巧立名目加征的各種稅費比這些正稅更重，農民稱「一稅輕，二稅重，三稅無底洞」。這裡的「一稅」指的是中央政府規定的正稅，「二稅」指的是地方政府加征的各種稅，「三稅」則是鄉、鎮、村一級的亂收費。儘管這些稅種都油水不大，但在地方政府將主意打到農民土地上之前，卻是支持農村基層政權的主要財源。
地方政府事權極大，財權極小的這種不對稱狀態，必然種下禍根。許多縣級以下政府為了生存，催糧要款已經成為主要的日常工作，而所有地方的公共事務，大到教育、修橋築路，小到垃圾處理這類日常事務都基本陷入癱瘓。而催糧要款必須藉助於暴力，於是村鎮一級的政治權力已被地方豪強掌控，流氓化、土匪化、黑社會化的趨向十分明顯。
為了開拓新稅源，地方政府終於將眼光轉向了農民最後一塊生存資源──土地。20世紀九十年代後期中國「改革開放」以來的第二輪「新圈地運動」，圈占掠奪的目標主要是農民賴以生存的耕地──另一目標是中國大大小小的城市的「舊城」。從本世紀初以來，地方政府依靠出賣土地獲取了大量的土地增值稅、國有土地有償出讓收入，這些收入成為支持地方政府的日常運轉的財政支柱。
然而不管是農村的耕地還是城市居民的舊房，這次「新圈地運動」涵蓋之處，都導致許多人的生存狀態嚴重惡化。沒有多少農民願意讓出這塊資源，但羊與狼之間哪有甚麼理由好講？雖然征地號稱要給農民以經濟補償，但一來由於補償嚴重偏低，二是乾脆被地方政府侵吞，農民大都因征地而陷入貧窮。浙江省由於經濟相對發達，其對失地農民的補償標準與全國平均水平相比略高，農民的不滿本應較之其它省份要低。但據浙江省農村調查隊的調查，只有6.8％的農戶對此表示滿意，有22％的農戶認為補償標準嚴重偏低，53.2％的農戶認為偏低。還有許多地方政府乾脆侵吞補償款，農民分文未得就被趕離家園。
中國的賤民階層──三無農民
這些失去土地的農民面臨三無狀態：無業可就，無田可耕，無處可去。所以每一次征地都導致非常激烈的衝突，地方政府往往需要依靠出動大量軍警才能將農民的反抗勉強鎮壓下去。
在土地徵用上，中國地方政府的行為如同黑幫。2003年，中國各地發現土地違法行為17．8萬件，立案查處12．7萬件，但這麼多違法案件中，只有925人被給予黨紀政紀處分，132人被依法追究刑事責任。中央政府處罰這些地方官員的興趣顯然在於罰款，而不在於杜絕這類行為。因為在地方財政主要依靠土地收入時，中央政府事實上沒有辦法杜絕這類行為。據統計，從 2002年到2004年上半年這將近三年的時間當中，全國土地出讓金收入累計達9,100多億元。一些市、縣、區的土地出讓金收入已經佔到財政收入的一半，有的作為預算外收入甚至超過同級同期的財政收入。這一數據足以證明，是地方政府掠奪了農民最後的生存資源土地才獲得了足夠的財政收入，維持著地方政權的運轉，當然也讓官員們的私人腰包因此鼓脹。而中央政府裝模作樣地懲罰少數地方官員，卻忘了正是自己定下的稅收制度逼得地方政府竭澤而漁。
農民失去土地，意味著被拔去生存根基。大多數失地農民無法找到工作，因為城市居民的失業問題也越來越嚴重，那里根本沒有農民們的生存空間。新華社記者曾對湖北農民工彭紅平跟蹤採訪 115天，發現在這段日子中，彭紅平有工作的日子只有45天，一共只拿到現錢415元；3個月內為11個老闆打過工，沒有一個老闆兌現過工錢上的承諾。而目前全中國流動進城就業的農民工有1.4億，像彭紅平這樣住不起房、吃不飽飯的農民工不在少數。本文開頭提到的甘肅農民工王斌余因討要工資未果，絕望之下連殺四人，只是眾多走投無路者的一個縮影而已。
每個國家邁向現代化都必然要經歷農村城市化這一社會轉型過程，但中國農民在這一過程中所受的煎熬毫無疑問比任何國家都要劇烈，也更漫長，這種煎熬來自於多方面：第一，中國現代經濟部門的擴張無法容納如同天文數字般龐大的過剩農業勞動力；第二，在城市裡打工的大多數農民工中，其微薄收入只能維持本人的低水平生存，無法在城市裡扎根。更重要的是，這種煎熬並不會隨著這一代農民的老去而消失，而是作為命運的符咒傳遞給人數成倍增長的下一代農村人口。
看到中國農民如此悲慘的生存狀態，有良知的中國人誰也沒有興緻給因表示援助發展中國家而風光無限的胡錦濤鼓掌。要知道，那一筆筆巨款是無數中國農民與農民工的血汗凝結而成。按照聯合國制定的標準，從人均GDP799美元到2,990美元的區間內，皆屬中低收入發展中國家，可以獲得國際援助。而中國直到2003年，人均GDP才超過一千美元，處於受援國行列。中國政府憑甚麼為了「面子」與虛榮，毫不顧惜農民中將近半數正在貧困線上掙扎，出手豪闊地支援發展中國家？追根溯源，這與中國一個半世紀以來的政治變革訴求有關。
中國百年政治變革缺乏人權訴求
與英、美、法等國在革命前後的情形不同，近代中國最強烈的革命激情和最鮮明的政治理性，並不體現為建立一個自由、民主和公正的新制度的訴求，而是出於要挽救一個中央集權的舊國家免於分裂、破碎和衰弱。在幾代中國人看來，一個中央集權國家的份量遠遠大於數億民眾個人權利的份量。從毛澤東、鄧小平、江澤民直到胡錦濤這四代統治者的眼中，這個國家在世界上的虛榮也遠遠重於它的子民在自己國家裏的人權。事實上，中國現在的改革仍然受制於這種思維，強國夢與和平崛起可以大談特談，人權卻被束之高閣，甚至不被深受意識形態宣傳影響的廣大國人認為是個問題。在中國社會科學院美國研究今年所公佈的一項調查表明，大多數中國人視美國批評中國的人權為不友好之舉──一個國家的人權狀態，必得要人家來提醒才能注意，甚至提醒之後還認為是霸權主義為遏制中國崛起的藉口，真是讓人無話可說。
中國人應該認識到，中國人民的人權遠比政府的虛榮重要。中國人也不應該忘記，在中國餓死3,000多萬人的1960年代初的三年大饑荒時期，中國還在大幅度擴大對外援助，1961年和1962年中國對外援助支出合計為13億7,000萬元，連同前三年（1958年，1959年與1960年）的對外援助支出，5年總計23億6,000萬元人民幣。中國人應該算算這筆帳，中國政府的面子是多少條人命換來的？歷史提醒中國人，強國夢是否應該加進人權內容？這種壓搾本國人民血汗，供本國最高統治者到世界政治舞台扮演強國君主的無聊兼無恥政治秀應該結束。無論如何，一個政府首先應該對本國人民負責，因為畢竟是本國人民在納稅供養這個政府。
孟子曾說過，民為邦本，本固邦寧。中國確實應該將「強國夢」植根於公民權利之上。一個人民缺乏尊嚴的國家，永遠成不了真正的強國。